破解制约扩大内需的体制机制障碍，建立长期、有效、可持续的战略举措和制度体系，是内需稳步扩大并取得预期成效的关键。结合我国的实践及当前面临的形势和问题，建立扩大内需的长效机制，需要正确处理内需与外需、投资与消费两大关系，将推进加工贸易转型升级、调整国民收入分配格局、促进产业结构优化升级、积极稳妥推进城市化作为四大战略支点。

一、建立扩大内需长效机制须处理好两大关系

(一)处理好内需与外需的关系

改革开放以来，内需与外需相互促进，有力地拉动经济增长、促进产业结构升级，但当前外需过大引发的外汇储备激增问题须加以重视。受出口导向战略及“奖出限进”的外贸政策和吸引外商直接投资的各类优惠政策影响，我国出口连续攀升，贸易顺差不断扩大，外汇储备余额由上世纪90年代末的1000多亿美元激增到目前的近3万亿美元。

过量外汇储备不仅严重影响我国价格的稳定，加大外汇储备管理难度，而且造成我国以低效率方式参与国际资本循环:一方面购买美国国债等低收益债券，为美国提供廉价资本；另一方面不计成本引进外商直接投资。在这一过程中，我国将经济利益和国民福利输出国外，客观上形成对外国消费者和投资者的补贴。而国内劳动力不能充分分享出口收益和经济增长收益，劳动者收入增长缓慢，导致消费需求不足。

解决外汇储备过量和国民福利流失问题，必须处理好外需和内需的关系，围绕实现宏观经济基本均衡、国际收支基本平衡，将净出口率降到零左右。为此，一方面要及时调整出口导向战略及相关政策，制定扩大进口尤其是资源和资源密集型产品进口的政策；另一方面要适应我国要素禀赋正在发生的变化，鼓励企业走出去，在全球配置资源，实现商品输出向资本输出的转变。

（二）处理好投资与消费的关系

在现行的有形和无形政绩考核制度、“分灶吃饭”财政体制及要素市场价格被扭曲的资源管理体制下，地方政府具有扩大投资、追求经济高增长的动力和条件。上世纪90年代末以来，因投资过大造成的产能过剩成为宏观经济运行的常态，剩余产能在国内不能吸收的情况下，需要通过出口释放。而出口导向型战略及与之相配套的外汇、外贸政策，在促进出口增长的同时，也需要大量投资跟进。加之我国出口的主要是低附加值的加工贸易产品，企业赚取的利润少，只能以量取胜，需要依靠扩大投资和增加出口来获取较多收益。在这种情况下，出口因释放投资产生的过剩产能而增加，投资因出口增加而扩大，投资和出口一定程度上陷入了相互推高的循环。由于投资更多地是拉动冶金、建材等就业弹性低的资本密集型产业和利润低的加工行业，市场化改革造成企业地位上升，工人地位下降，出现了有利于资本不利于劳动的分配结果。在社会保障制度不完善的情况下，居民消费能力和消费预期受到影响，消费需求不足，造成投资和消费失衡。

处理好投资与消费的关系，一方面要逐步降低投资率；另一方面要加快推进“投资－出口”循环向“投资－消费”循环转变，以“投资为了消费”为原则，加快优化投资结构，进一步加大对民生和公共服务领域、有利于就业的服务业、满足高收入群体发展型享受型消费的教育培训、文化娱乐、体育健身等领域的投资力度。同时，完善行政、财税金融、资源环境管理体制，弱化地方政府和国有企业扩大投资的动机，压缩其利用低价资源获得高投资利润的空间，矫正当前环境污染外部性没有合理解决而造成的内部成本外部化、企业成本社会化问题，并加快促进民间投资，促进投资消费良性互动和投资长期稳定可持续增长。

二、建立扩大内需长效机制的战略支点

（一）推进加工贸易转型升级

改革开放以来，我国的比较优势和外资的主导作用决定了以加工贸易方式融入到国际生产体系。加工贸易出口额占我国出口总额的比例始终保持在50％以上。加工贸易两头在外的经营方式，决定了产品面向国外市场，最终必定产生贸易盈余，导致我国外需升高、内需下降。加工贸易的增值率和增加值率都很低，加之资本所有者处于强势地位，在低微的增加值率中劳动者报酬占的份额也很低，既不利于带动我国其他行业发展和产业优化升级，还使我国收入分配格局出现了有利于企业而不利于劳动者的变化，进而影响到居民消费需求。

推进加工贸易转型升级，应逐步取消加工贸易在进口关税、出口退税等方面的优惠政策，围绕提高加工贸易的增值率和增加值率，引导加工企业从生产加工环节向研发、设计、营销等高附加值环节延伸，由OEM（代工生产）向ODM（原始设计制造）、JEM（与品牌企业共同研发设计）、OBM（代工厂经营自主品牌）发展，并鼓励和引导出口企业开拓国内市场，为推动我国产业结构由外需型向内需型转变创造微观基础。同时，提高利用外资质量，积极引导新增外资进入有利于加工贸易升级的项目。

（二）调整收入分配格局

上世纪90年代末尤其是新世纪以来，国民收入分配过多向政府和企业倾斜，居民收入份额不断下降，形成了有利于投资不利于消费的格局；居民内部收入差距不断扩大，导致高收入阶层、中低收入阶层消费需求和消费能力错位，这是当前收入分配结构影响扩大内需的两大问题。

以上问题既与初次分配有关，也与再分配领域收入分配调节力度不够有关。处于工业化中期和劳动力资源丰富的现实国情，决定了劳动者报酬无法提高甚至有下降趋势，而企业内部的工资议价机制没有建立起来，加剧了“资本侵蚀劳动”问题；此外，我国资本市场发育滞后，居民获得财产性收入的机会非常有限，居民财产性收入处于很低水平。以上决定了初次分配中居民收入份额很难大幅提高。再分配领域，近年来采取了提高对低收入群体转移支付力度、减轻工薪阶层税收负担等调整收入分配的措施，但推进改革的力度还不够大。

调整收入分配格局，形成有利于劳动者报酬提高的产业结构，提高初次分配居民收入份额是关键，在二次分配中加大调节力度也很重要。收入分配领域的改革，涉及到国家、企业、居民之间利益的调整，涉及到中央和地方利益的调整，涉及到城乡、地区和行业之间利益格局的调整。除了按照中央提出的“两个提高”，建立健全居民收入和劳动报酬稳定增长机制，着力提高城乡居民的工资性收入和财产性收入外，还需推进财税、行政管理体制联动改革，理顺中央和地方的财力和事权关系，充分发挥财税制度对再分配的调节作用和在完善社会保障中的“兜底”作用。同时，加快推进国有企业和国有资产管理体制改革，扩大国有资本经营预算实施范围，提高国有资本红利收取比例；在理顺资源产权关系和形成合理的价格形成机制基础上，确保国家对国有资源的收益，实现国有资源收益全民共享。

（三）促进产业结构优化升级

当前，我国产业结构对扩大内需的制约主要表现在以下几方面。

一是低端产品供给过剩与高端产品供给不足并存，产业结构不能满足收入提高带来的需求结构变化。

二是以工业尤其是资本密集型重化工业为主的产业结构就业弹性低，就业容量大的服务业发展缓慢，影响到就业和居民收入。

三是工业高加工度化和迂回生产程度不高，对科技开发、金融服务、现代物流等现代服务需求不足，进而影响到就业和居民收入。

四是中等收入阶层赖以形成的知识和技术密集型产业结构还没有形成，不利于建立消费主导型经济。

围绕提高产业发展的就业和收入增加效应，满足消费升级的需要，引导产业优化升级，要做好以下工作。

一要大力发展第三产业，优先发展信息、金融保险、审计、会计、法律等现代服务业，进一步发展面向生活的物业管理和社区服务业、旅游业、商品零售业、餐饮业、文化娱乐业和体育产业。

二要探索既适应产业结构高级化方向、就业弹性又大的工业发展模式，发展劳动密集和技术密集兼容的制造业。

三要加大技术创新和产品开发力度，提高产品档次和质量，满足消费结构升级的需要，积极引导和创造消费需求。

（四）积极稳妥推进城市化

工业化带来的是供给，城市化创造的是需求。从理论上讲，城市化既可以增加投资需求，又可以扩大消费需求，理当属于扩大内需最有潜力的领域。但当前我国快速推进的城市化并没有带动居民消费份额相应提高，与行政主导、政府投资推动、倚重工业发展、城乡分割的城市化发展道路有很大关系。我国不少城市建造了房屋但吸纳人口能力不强（ “建屋不见人” ），拉开了城市建设框架但产业特别是服务业没有发展起来（ “兴城不兴业” ），对同在一个城市的市民和长期进城务工人员实行不同管理制度（ “同城不同制” ），城市化变成了“城建化”甚至“空城化”。

挖掘和释放城市化的内需潜力，首先，应加快城市化从行政主导向市场主导、政府投资主导向社会投资主导、工业主导向服务业主导、城乡分割向城乡一体转变。其次，要制定合理的城市化发展战略，按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，重点发展宜居宜业的中小城市。最后，应配套推进户籍、就业、公共服务和农村土地流转制度改革，并按照小城市本地农民工市民化以“放开户籍”为主、大中城市本地农民工市民化以“放开待遇”和“放开户籍”同步进行、大中城市跨省（市）农民工市民化以“放开待遇”为主的思路，稳步促进农民工市民化。

(作者:国家发改委经济研究所 郭春丽)