来源：中商联专家委 发布日期：2014-01-06
中共十八届三中全会召开在即，全面深化改革重要决策举世瞩目，各项具体方案正在紧锣密鼓的酝酿之中。公众期盼的改革细节和具体方案非常重要，明确改革顶层设计的原则思路更加重要。后者可以确保各种方案形成合力而不致互相掣肘、迷失方向。在利益多元化、缺少共识、国内外经济情况高度复杂、约束条件越来越多的新形势下，全面深化改革成败的关键是理清思路，从不同阶层和利益群体中找到根本利益，形成最大共识，从而找准能够为各界普遍接受的主攻方向。
一、利益多元化之后，全面深化改革要防止顶层设计缺陷
三十多年来，随着发展与改革的历史性演化，我国社会经济利益关系也逐步呈现复杂化、多元化局面。在这种情况下，全面深化改革需要处理好方方面面的关系，防止出现顶层设计缺陷，在“改什么”、“怎么改”的重大问题上，需要形成共识，防止打乱仗。利益多元化固然会对改革有不同的视角，不同的主张，但不能成为反对共识的理由。尤其要具体分析各种利益的来龙去脉，不是所有的利益都是永久的，都是合理合法不可撼动的，不能不分青红皂白地搞平衡、都兼顾。顶层设计指导下的各项具体方案，更要体现公平正义，要深入观察分析各种利益形成的缘由、性质，要看是什么样的“奶酪”。对不合理的“奶酪”就必须动，不能妥协迁就，以往利益集团“一动就叫、一动就跳”，“动谁谁叫、动谁谁跳”致使迟滞拖延改革的情况不能再重演。
二、防止顶层设计缺陷的关键是认清两类性质不同的不公平、不平等
为理清思路、找准主攻方向，形成最大共识，首先需要明确区分、识别两种成因和性质完全不同的不公平、不平等及其导致的收入、财产差距。
一类是公平竞争、市场激励、优胜劣汰、主观努力、个人天赋、企业素质、奖勤罚懒、能力差别、贡献差异等等导致的行业、企业、个人财产－收入差别。可简称为“市场性不平等”。这是“游戏规则”机会均等基础上的起点公平，是相对公平而非绝对公平（后者可能永远不可能存在）。市场化的起点公平，促进经济社会技术进步，激发经济活力，是市场竞争、优胜劣汰、奖勤罚懒、勤劳致富带来的“正当的不平等”和收入、财产差距。市场性不平等及其经济差别是我国改革开放以来决心告别旧体制的必然结果，也是必须接受的重要成果。对起点公平是积极维护、不断完善“游戏规则”的问题，不仅不应整治，还要继续鼓励。这类问题的负面影响目前还十分有限，还没有上升为社会经济的主要矛盾，其拉大收入、财产差距等弊端也比较好识别、好解决。排除干扰，创造公平竞争的市场环境，充分发挥市场机制的基础性作用，仍然应当是今后要牢牢把握好的正确方向。
另一类是由长期以来不合理体制机制造成的种种特权、双重标准甚至多重标准所导致的不公平、不平等。可简称为“体制性不平等”。它属于排斥市场竞争、不讲规则、依赖特权、制造歧视、政企不分、权钱交易、凭借行政垄断和政府不当干预所导致的不公平和不平等，是我国行业、企业、个人财产－收入差距无端拉大的根本原因。例如，在国企与民企之间、城乡身份待遇之间、本地户籍人与外地户籍人之间、本地企业与外地企业之间、垄断行业与竞争行业之间、东中西地区之间，既得利益与一般公众之间等等，都普遍存在名目繁多、错综复杂的不公平、不平等。人们在就业、求学、就医、住房、养老以及收入、财产、待遇等诸多方面明显存在着的不平等、不公平，完全属于多年来被不合理体制和政策从起点上就被将错就错、扭曲凝固下来的不平等、不公平，也是当前公众普遍不满、强烈要求尽快解决的突出问题。恰恰是这些体制性不平等的困扰，构成了我国经济社会的最主要矛盾，而改变“体制性不平等”时常在利益多元化的借口下，遭到相关既得利益集团的阻挠、干扰和抵制。
顶层设计不可以混淆两类不公平，要区分轻重缓急，不能一锅煮，否则将导致思想、行为、具体方案的混乱，令改革倒退，过早、过激地整治市场性不平等，而轻易放过了体制性不平等。目前已经出现了一锅煮现象，例如几年前国家发改委牵头设计、公布的收入分配体制改革方案，就没有明确区分上述性质完全不同的两类不平等，各打五十大板，结果只会挫伤支持改革的大多数而袒护明里暗里抵制改革的极少数。
三、铲除体制性不平等应当是全面深化改革主攻方向
在体制性不平等当中，最赤裸的不公平、不平等表现：一是央企等垄断集团凭借垄断价格盘剥社会，牟取垄断性高收入和垄断利润，使国企在名义上的全民所有蜕变为实实在在的少数人所有。二是公务员、行政事业单位、国有企业和民营企业在就业、医疗、养老、住房等诸多福利待遇实行着明的、暗的极不平等的多重标准。三是福利待遇含金量差别巨大的城乡分隔的户籍制度，更是造就了毫无公平正义可言、全方位的社会经济歧视。四是国有企业的薪酬机制极为不公平、不合理。国企员工收入除基本性工资外，还包含工资外的隐性收入。例如各种奖金、补贴、保险、预付卡、实物等福利，这部分收入通常占国企员工总收入的一半。而国有企业的年平均工资水平普遍是私营企业的2倍甚至更高。五是我国灰色收入占GDP的比例超过10% ，掌握资源支配权力的机构、人员在利益的驱使下，通过贪污、渎职、寻租等腐败行为，直接插手侵吞公共资源，巧取豪夺，获取个人利益，加剧财产、收入分配的不公平。
体制性不平等主要来自我国行政化体制转变的深层障碍，来自市场发育过程中“边成长、边渗透、边蜕变、边异化”的史无前例，来自新老既得利益边改革、边凝固、边膨胀，而始终没有形成相互制衡、动态优化、自我协调的市场主体和竞争力量，从而在制度上、机制上，总是使少数人凭借外在的超经济力量或普遍的假市场行为处于强势地位，占有着更多资源。
从这个意义上讲，迄今为止，我国还很难说是真正意义上的社会主义市场经济，因为市场还远未起到基础性作用。强大的行政力量和行政垄断特权在体制似转非转的长期拖延中，官商勾结、潜规则、反市场逆淘汰等等，已导致产业结构和收入分配结构迅速恶化。假如在产业结构调整中多有几分像样的市场因素、公平竞争、优胜劣汰，就绝不会一再出现钢铁等高能耗重化工产业逆势而上的重复建设、产能过剩和巨额坏账。同样，我国收入分配不公、差距拉大，也主要不是市场竞争、优胜劣汰所导致的，而是市场无法正常发挥作用闹得，是无处不在的垄断、特权、反市场因素造成的。既得利益集团是反市场，恶化产业结构，并把财产、收入差距拉大的根本原因。
我国特有的垄断现象，有一个极其鲜明的共同点，即都是在经济学意义上的经济规模集中度非常低下的情况下发生的。换句话说，我国产业结构和收入分配等领域还没有来得及形成真正意义上的规模经济性垄断的时候，行政性垄断便早已捷足先登了。也正是由于这种捷足先登，导致规模经济永远不可能长大，小、散、差、乱现象随处可见。在这种背景下，行政垄断迟迟得不到有效扼制，反垄断法酝酿多年才艰难出台，出台后又对反行政化垄断问题轻描淡写、多有保留，惟恐给传统的政企不分带来“不便”。这些刚好折射出了我国改革的最大难点。于是，越是重要领域和关系到国家命脉的关键行业，如要素市场、重化工业、支柱产业、基础设施等，越缺少有效监督，排斥市场的状况就越是突出。陆续揭露出来的腐败案件触目惊心，在这些领域，超经济垄断潜移默化、千姿百态，包裹缠绕着政企不分、权钱交易、官商勾结、巧取豪夺、行贿受贿、腐败盛行的层层黑幕。而凭借对最宝贵、最稀缺资源的垄断、独占，也凭借最少透明和监督的“背景”和“来头”，足以击败市场上的任何对手，攫取巨额的行政性垄断利润。以国家和人民的名义侵害国家和人民，公众权益在市场表象和外壳下，通过非市场手段被私有化，加剧了资本、收入和财富向少数人的积聚和集中。
全面深化改革就应该严格界定为这一类。只有认准改革对象，找准主攻方向，才能使广大民众认清自己的根本利益，获得最广大群众的普遍支持和广泛参与，才能彻底孤立干扰阻碍改革的势力，认清既得利益集团以种种理由干扰阻碍全面深化改革的真相，才能使各项改革方案设计在出现争论分歧时认清是非缘委，而不致在细节纠缠中迷失主攻方向。
体制性不平等导致了我国在很大程度上既无社会公平，也无经济效率，更无社会和谐稳定、长治久安，因而是全面深化改革的主攻方向，任何顶层设计都必须围绕（而不是偏离）这个核心要害来精心组织、精心安排。为此：
第一，在深化行政体制改革的背景下，要全面放松经济管制，简政放权，最大限度削减行政审批和行政事业收费，排除削减行政审批过程中的“挤牙膏”现象和居高临下的恩赐心里，严防一再出现的行政审批不断反弹，“边削减、边增设”。各级政府及其各级主要领导应彻底停止直接插手各类企业活动，彻底改变书记是“董事长”、市长（县长）是“总经理”的普遍状况。
第二，明确收入分配改革指向，必须是体制性不平等导致的收入分配不公。实体经济领域、初次分配领域要充分市场化，确保效率优先，做大蛋糕，给企业减负，剔除对民营企业自主权（投资、经营、定价、工资）的行政干预、硬性规定。谁许诺，谁兑现，停止政府开空头支票乱承诺而企业埋单的状况。与之配套，政府要在初次分配之外，解决社会公平，解决收入差距拉大。
第三，发动群众，依靠大多数。促使改革的拥护者、参与者和受益者重新合一。农民、农民工、中低收入者应该是全面深化改革依靠的基本力量。全面深化改革的重点是剔除形形色色的行政垄断，促成新的三大收入、消费群体，即“农民市民化”、“市民中产化”、“中产高端化”，使他们成为改革的最大受益者，成为保持经济可持续增长最强劲的内生力量。
第四，明确提出“非公企业同样可以成为国家命脉企业、骨干企业”的新主张，改革行政垄断主导下的特权横行经济。长期以来，各级政府和国企，特别是央企，占有了太多的稀缺资源，排斥市场的基础性作用，资源配置权力化、行政化，导致严重损失浪费。其中，央企占有的资源远大于其贡献，大而不强，大而不当，高耗低效，三公开销居高不下。央企这种类型的快速发展并不是好事，因为它将占有更多的稀缺资源，直接间接挤压民营企业的发展空间和就业能力。民营经济应当是经济内生性成长的企业主体和就业主体，是最大的民生经济，政府和国企不仅不要与民争利，反而要藏富于民。一批实力强劲的民营企业应该挑大梁，成为经济骨干，而不再是陪衬。因此，必须突出强调企业结构内生性转变，处理好中共十八大关于国企、民企两个“毫不动摇”的关系。其中，必须解放思想，明确提出“非公企业同样可以成为国家命脉企业、骨干企业”的新主张，出台大型民营企业成长为国民经济骨干企业的促进政策，同时实行中小型民营企业小而精、小而强的扶持政策。
第五，深化由以往在资源要素价格、收入分配、教育、养老、医疗、住房、户籍、企业、补贴、税收、用地、贷款、投资等许多领域实行的双重标准、双轨体制，消除由此造成的不公平、不平等。这种双重标准的双轨体制的实质是牺牲绝大多数家庭和中小企业的利益，来换取少数大型企业的发展，导致财富、收入分配不断向大型企业集中。其中，特别要深化户籍制度和土地确权、流转制度相结合的配套改革，解决城乡“同人不同身（份）”和“同地不同权不同价”等制度扭曲造成的不公平、不平等。
四、为确保主攻方向取得重大进展，在全面深化改革顶层设计的时间进程上必须有所突破
“改革只有进行时，没有完成时”的提法在总体上是正确的，但是，在重大、迫切的领域就不够完整准确。这些领域的改革不能十年二十年“只有进行时，没有完成时”，顶层设计必须制定明确的时间表、路线图，限时、限刻取得实质性进展，否则势必“拿改革当日子过”，继续无限期拖延。上世纪80年代中期曾制定“三、五、八”改革规划，统筹安排、有板有眼；90代提出“以改革总揽全局”，思路也很清晰。而现在的总体思路、顶层设计和优先顺序往往被所谓“利益多元化”的借口所绑架，胶着混乱不够清楚。假如背着抱着什么都舍不得，又要保增长、又要保稳定，约束条件越拖越多，到头来贻误时机，可能满盘皆输，什么也保不住。我国的长治久安必须有长远之策。眼前的困难永远存在，如果总是迫于眼前困扰，瞻前顾后、左顾右盼，迟迟下不了决心，那么改革只能一次次错过战机无限期拖延。这样的拖延在种种借口下已经一再发生。改革如逆水行舟不进则退，原地空转，甚至倒退，只能给凝固不合理、不合法的既得利益以更多的时间和余地。
五、为确保主攻方向取得实质进展，全面深化改革的顶层设计必须打破“改革悖论”，在渐进中寻求阶段性突变
稳中求进中要寻求突变。必须巧妙地处理好渐进与突变的辩证关系，把握好出台综合配套高强度集中化改革的时机和节奏，而不能一味片面强调渐进。一个时期以来，在“渐进”这个越来越保守的托词之下，已使我国的改革陷入“渐而不进”的困境。从而第一，给原本过渡性的经济利益凝固、转化为不合理的既得利益提供了良机。第二，使得最广大的普通民众，即改革的拥护者、支持者、参与者、推动者并未成为改革的最大受益者，反而成了受益递减者、受损者，与改革的受益者发生分离。同时，改革者的成分也发生了分化，递减者、受损者对改革产生了疑虑甚至怨恨，从而离心离德，不再支持改革。第三，渐进改革导致产业结构和收入分配两大要害问题越来越严重。经济结构、产业结构不合理实质上是财产－收入等经济利益结构不合理。财产－收入分配不公，差距拉大，本质上是改革带来的实惠没能实现共享，改革红利被渐进改革中异化出来的强势垄断集团窃取，窃取者自然阻碍继续改革。第四，值得警惕的是，某些权力部门与垄断者结盟所形成的既得利益强势集团，已使我国陷入了“改革悖论”。
改革的过程也是经济利益不断改变和调整的过程。上世纪80年代，国民经济从崩溃边缘走出来，改革是所有人的共同愿望，热情很高，改革的支持者、参与者和受益者是重叠一致的。随着改革深入，这种一致性的状况逐渐变化，先期受益者越来越不愿意改革再向前走。到本世纪，受益最多的既得利益群体更加变本加厉地阻挠改革，在前期改革中保留、壮大起来的大型国有企业、几轮改革过后延续下来的政府机构、垄断集团凭借已经取得的政治经济优势地位，不再是改革的支持者和参与者，而是虚假伪善地、甚至是明目张胆地反对改革。这些利益集团分明是改革的对象，却把持了、劫持了、绑架了方方面面的改革。主要表现，一是极力阻止符合大多数人利益的改革，例如收入分配改革被一再推迟；二是故意扭偏改革，使某些改革措施凝固成为既得利益集团的牟利工具，例如水、电、煤等基础产品价格改革陷入强势集团的博弈；国有企业借机压低收益的上缴比例。在这种情势下，一味迁就利益集团，在主观上将导致思想混乱，在客观上将导致利益混战、矛盾激化和社会动荡。
改革如逆水行舟不进则退。要汲取教训，遵循改革自身发展的内在逻辑和规律性，渐进改革要与突变改革相结合，实行阶段性、区域性战略决战，以期打破僵局，重新凝聚人心，整合力量，组织队伍，赢得广大普通民众对高强度改革的强力支持，让他们知道改革将会给自己带来巨大利益，从根本上把强势集团的似是而非的种种理由彻底排除。
在顶层设计中财税体制改革极为重要，但要围绕消除“体制性不平等”这个主攻方向来设计安排部署，凡是与此相矛盾的设想，都应剔除，价格改革、税费改革、收入分配改革、医改、教改、社保、房改、以及国有企业、事业单位、垄断行业改革等都要相互呼应、互补。鉴于转方式、调结构的机制、政府机构改革等相互关联度极高，很难在时间上分前后顺序，有必要考虑在短期内齐头并进相互配合。总之，必须集聚能量和胆识，寻求阶段性战略决战，以期在二到三年或三到五年里，集中解决一批事关全局的突出问题，变被动为主动，打破僵局，把死棋走活，使全面深化改革取得实质性的重大进展。
