【来源：经贸参考第9期】

 

      对重要商品和物资进行储备，是政府调控市场的重要手段。在计划经济体制下，我国的商品储备主要有两项功能：一是应付突发事件，包括救灾以及为应对战争储备粮食等战略物资。上世纪六十年代我国政府建立了二百多亿斤的备战备荒粮即属此类。二是对季节性生产、全年消费的商品，以及为了节日期间增加商品供应、丰富市场，使用储备手段加以调节。比较典型的例子是猪肉、水产品等，一般是在生产旺季时大量加工冷冻储存，以确保每月按定量均衡供应，做到“淡储旺销”。实行社会主义市场经济体制后，从理论上说，我国商品储备的功能也主要是两项：第一，仍然是应付突发事件，包括用于局部救灾。对这项功能各方面没有异议。第二，运用储备吞吐手段进行适度的市场调控，以此熨平市场的异常波动。对于这一点存在着认识上的分歧，并造成功能定位上的模糊和政策安排上缺乏力度。

　　考虑到我国现阶段生产和流通的组织化程度仍然很低，由此导致的市场波动不仅比欧美等发达国家频繁，而且波幅很大，有必要在重要的民生商品上加强储备。有一个适度规模的“蓄水池”，可以适时适度调节供求“水量”，防止市场供求和价格大起大落，“淡储旺销”可以对生产者和消费者形成保护。

　　根据我们的调查，当前重要民生商品的储备存在以下问题：

　　1．各地政府建立储备的情况很不平衡。往往是经济条件好的城市在储备上投入多、数量较充足、品种也丰富，而一些经济条件较弱的城市甚至没有粮、肉等重大民生商品的地方储备。上海是政府储备最完备的城市，从1993年开始逐步形成四大类、30多个大品种，共100多个小品种的商品储备，政府做了较大投入，在稳定市场、应急救灾方面发挥了大的作用。北京、武汉等大城市政府储备也比较充分，北京市甚至储备了两万吨蔬菜，武汉市储备了一万吨猪肉。但是地级市政府多数不重视地方储备，我们调查的省市，地级市都未能达到国家要求七天消费的猪肉储备量。

　　2．主副食品储备量失衡，猪肉储备严重不足。我国食品储备中粮油储备非常充裕，足以应对任何大的自然灾害和突发事件。但“菜篮子”商品中的猪肉储备量过小，中央和地方储备加在一起，仅及猪肉总产量的百分之一。2007年以来的事实证明，这样小的储备规模只能短期局部应急，很难对市场异常波动进行有效调控，以致于猪多价跌时无法增储稳价保护养猪农民，猪少价高时又无法增供抑价保护消费者。此外，如遇牧区遭遇雪灾等灾害，牲畜大量死亡，不增储难以有效保护牧民的利益。

　　3．储备财务管理办法不适应新形势，轮库方式不灵活。现行的中央储备糖和储备肉的财务管理办法是1995年制定的，存在着储备费用标准偏低和项目残缺，对承储企业补贴难以到位，以及具体操作单位管理费标准偏低等诸多问题。按照现行制度，在储备的轮库方式上，承储企业没有任何自主权，一切听命于行政机关的指令，这就造成大量非正常轮库的经济损失，也使出库调控缺少灵活性和时效性，增加了财政负担。此外，一旦储备商品出库就停止财政费用补贴的做法，也不够合理，没有考虑企业空库时的维持费损失。

　　除了储备手段以外，使用政府调节基金支持商品调运，或用来平抑副食品价格，也是市场调控的有效手段。我国于1994年建立了3.84亿元额度的中央副食品风险基金，曾经对平抑副食品价格异常上涨起过重要作用，但是，2002年这项基金被取消。去年以来，各级地方政府为平抑民生消费品价格，纷纷出台地方价格调节基金制度，但除了江苏省规定由财政出资外，其它地方都是以企业向政府交费的方式加以筹集，这是不妥当的。因为企业增加的负担会通过提高价格转嫁给消费者，将完全抵消政府价格调节基金平抑物价的作用。

　　针对以上问题，我们建议：

　　第一，将政府商品储备的功能定位为应急救灾与必要的市场调控并重，并按照这样的定位适当增加重要商品的储备数量。应从实际出发扩大品种、科学布局。明确市场异常波动的判断标准、临界点及先行指标，当重要商品市场出现或将要出现异常波动时，运用储备的吞吐功能加以调节。

　　第二，建议国务院在适当场合重申，加强和完善中央和地方重要副食品分级储备制度；同时恢复中央副食品风险基金；要求地方政府的价格调节基金和市场风险基金应由财政出资，不得向企业摊派筹集。

　　第三，鉴于猪肉对民生和消费心理影响很大，“十二五”期间，建议中央和地方政府的猪肉储备总量由目前的吨数提高一倍，其中中央和地方储备数量按4：6比例分担，即中央为40%，地方为60%。如果遇到猪肉生产数量过多的年份，还可以考虑突破指标限制，使用中央财政预备费临时增加储备数量。要特别加强地级市和县级市的猪肉储备，将规定的储备数量纳入市长负责制考核内容，储备指标和财政资金的落实，由省级政府负责统筹。

　　第四，尽早修改出台新的中央储备糖和储备肉财务管理办法，以适应当前情况。授权承储企业按一定比例自主轮库，减少非正常轮库的损失，提高调控市场的灵活性、时效性和经济性。储备商品出库后，应继续给予合理的财政费用补贴。

　　第五，试行“商代国储”制度。对于一些生活必需品，由政府招标大型骨干流通企业代为储备，政府确定商品的品种数量，以合同方式委托企业存储，给予合理的费用补贴，需要时按照政府要求投放市场。

第六，大力发展农产品的规模化生产和连锁经营。农产品的“小生产”难以适应“大市场”的形势。只有当生产和流通都实现了规模化和组织化，两者全面对接的条件才会形成，不仅可以减少环节、降低流通费用，还会使市场的稳定程度大大提高。要继续支持定单农业、农超对接、农批对接等产销方式，鼓励运用先进的组织技术手段，促进市场的稳定运行。当农产品的定单生产成为社会主流的产销衔接方式时，储备的数量将会大大减少，政府对市场干预的程度也会降低，我们应当创造条件朝着这个方向努力。