【来源:21世纪经济报道】

《21世纪》：“顶层设计”提出的背景是什么？您如何评价30年改革的模式、特征及目前所处的发展阶段？

周天勇： 总体来说，以往30年的改革有如下特点：首先，经济学意义上的边际效率比较大，往往一些较小的改革就能够产生非常显著的效果。其次，改革初期受益的人多，比如农村的农民、工厂的工人，由于承包制的改革，收入有显著提高。最后，改革比较容易，除了下岗分流改革有些难度，其他改革的推进都比较顺利。

同时，过去的改革也存在问题。第一，一些改革互相不关联、不配套，有的改革受其他方面的掣肘。第二，各个部门各自为政，没有整体的统筹。第三，缺乏阶段性筹划，没有改革步骤、次序和时间表上的安排。第四，改革遇到既得利益的阻力越来越大。所以，现在要从这四个方面进行整体统筹，就需要“顶层设计”。顶层设计是一个综合性的战略，要对各个部门的改革进行统筹配套，在时间表上进行设计。同时，顶层设计要有强大的权威性，把各方面利益协调起来，不能因为部门利益使改革受阻。

汪玉凯：中央在十二五规划中，突出强调了对改革的顶层设计，既在情理之中，也体现了高层的战略思维。应该说，经历了30多年的中国改革，我们的成就是举世瞩目的。但是我们面临的问题依然严峻。具体说，无论是改革的发展逻辑、改革的内在结构，还是改革面临的问题等，都需要我们通过加强顶层设计，解决一些带有战略性、全局性的问题，从而使攻坚阶段的改革有实质性突破，否则，一旦改革真的进入一个相对停滞的“胶着期”，就会增加改革的社会风险。

中国的改革是以政治上的拨乱反正起步、以经济体制改革为主干展开的。尽管改革的内容广泛，涉及领域众多，但其他改革为经济体制改革服务或开辟道路的特征还是很明显的。

然而，到了2005年后，情况似乎发生了某些变化，其重要表现就是，在经济体制改革的推进过程中，遇到的阻力越来越大，一些深层次问题的解决，也越来越困难。基于此，2005年中央在制定十一五规划时，做出了“未来行政管理体制改革，将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键”的判断。这意味着，改革的发展逻辑发生了明显变化，政府改革被历史地提上了重要议程。

《21世纪》：实现发展方式转变的主要障碍在哪里？改革任务的复杂性和艰巨性体现在哪些方面？

汪玉凯：从改革的内在结构看，中国的改革无疑是全方位改革，包括经济、政治、社会、文化四位一体。但是随着改革的深入，人们在实践中明显地感受到改革的内在结构有不匹配、不平衡的问题。其中社会改革的短板效应尤为明显。因为，当社会建设和社会改革不能跟上经济改革的步伐，即使再好的经济改革方案，也许都无法有效实施。如何使改革内在的结构更加合理、平衡，成为进一步深化改革的关键所在。

周天勇：增长方式的转型是个复杂的系统工程，和体制问题相互交织。首先，体制上一直对城市化有所犹豫，这就使得农民在城市无法落户，那么农业规模怎么扩大？城乡差距怎么缩小？农民怎么富起来？这都没办法实现。转变增长方式是要少消耗、多产出、低排放，这就涉及第一、第二、第三产业的占比的根本调整，要提高第三产业即服务业的就业人口。而现在农村人口居住很分散，服务业的发展也受约束。其次，对地方政府来说，只有发展工业才能在GDP和政绩上迅速见效，而服务业都是中小企业，见效慢。最后，税收、资源价格等方面的政策环境对服务业发展也不利。所以，长期以来，我们的发展方式转变面临困难。

顶层设计的实现路径

《21世纪》：从行政管理体制的角度，“顶层设计”是否需要对现有的决策机制进行改革？抑或组建