近几年来，中央高层围绕提高流通效能、降低流通成本进行了密集调研，出台了一系列促进政策。其中，最重要的是2012年8月3日《国务院关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国务院2012年39号文件）。中共十八大和今年两会以后，中央高层更加重视、更加务实地改进流通工作，2013年6月5日国务院办公厅印发了《深化流通体制改革重点工作部门分工方案》，要求国务院相关部门分工负责、协调配合，抓紧解决一批流通领域的紧迫问题。情况显示，转方式、调结构、搞活流通、扩大内需、促进消费已经成为长期战略决策的重点目标之一。为此，有必要兼顾近期和中长期，加紧研究新一轮流通体制改革面临的新情况和新问题。

一、新背景

概括而言，未来10年至20年中国经济社会发展将处于“四个形态变化”的历史进程之中。

一是从生产形态看，高能耗重化工业主导型经济向能源环境约束下的新型工业化转变。大批高能耗、高污染行业和企业将加快消失。尽管这个转变异常艰难，甚至遭遇干扰抵制，但中国只能悬崖勒马，改弦更张，别无选择。

二是从消费形态看，伴随城镇化，人口大国向消费大国快速转变。其中，“农民市民化”，“市民中产化”，“中产高端化”三大消费群体同时并举，将促成消费总量急剧增长，消费结构急剧变动，消费方式急剧转变，能源环境约束型绿色消费比重急剧上升的消费新格局。

三是从社会形态看，社会各阶层经济利益关系调整变动加快。其中，社会经济差距拉大，各种利益矛盾叠加；社会经济充满活力、极为活跃，但伴以多元化的利益冲突；经济增长日趋平稳，但伴以生态环境的恶化状况难以根本扭转；经济发展的某些失衡伴以社会失稳，动荡不安等多种社会风险显著增加。

四是从发展形态看，投资主导型将让位于消费主导型，经济增长动力别无选择，只能更多依赖国内、依赖消费。其中，城市化进程将加快，收入分配实质性改革将出台，全面改革举措也将相继推出，结构调整力度将不断加大，再加上国外需求弱化等等重大因素的影响，这些都将预示着未来10年20年，中国发展形态将进入“消费主导型”，而不再是投资主导型的新阶段。中国应当为迎接经济转型和消费大变革时代的到来做好各种准备。

二、新特点

与上述大背景相对应，未来10年至20年，中国流通领域将显示出一系列阶段性新特点。

第一，重化工业、初级产品流量巨大，物流能耗、物流成本高昂，降低物流成本始终是繁重而艰巨的任务。但是这一状况将会随着生产形态的转变而逐步得到缓解。

第二，与多元化收入群体、生活消费相对应的工业消费品、农产品流通体系将会发展迅猛，规模巨大，方式多样，绿色环保、竞争加剧、创新不断。特别是信息化、电子商务、现代物流、智能流通将大幅度增加流通产业的科技含量和科技贡献率，从而在整体上提升流通产业的现代化、竞争力水平，促进传统商品流通模式在颠覆中创新。但与此同时，流通体系发展在城乡之间、地区之间不平衡将加剧，诚信缺失、秩序混乱，消费安全受到更为严峻的挑战，防范成本急剧上升。

第三，源自计划经济的政出多门、体制不合理所导致的流通成本高昂，成为亟待化解的突出困扰和首要问题。部门分割、地区封锁、税费负担沉重等等将会成为流通领域迫切要求解决的重大利益关切问题。

第四，商品流通成本绝对上升和相对上升，使得实体经济中综合成本的基本结构发生趋势性新变化。中国流通成本问题十分复杂，主要原因是原有的计划经济生产型主导的统计核算系统多有缺失和遗漏，很难对实际发生的流通成本完整准确地剥离识别。从体制和政策视角看，流通成本可以划分为经济性成本与体制性成本。前者属于流通领域正常经营活动中所必然发生的成本，属于不可避免、需要补偿的合理成本；后者则是由于管理体制和政策缺陷引发的不合理成本。对前者要设法降低，对后者要坚决剔除。

与产品生产—流通时间结构变化趋势相对应，产品的生产—流通成本结构也在发生趋势性新变化。主要表现，一是低附加值商品的生产成本绝对下降，流通成本绝对上升。即在产品最终销售价格中，流通成本绝对超过生产成本，例如煤炭产区的坑口煤成本已经低于后续的运输成本，大品类蔬菜生产成本低于运输成本等。二是高附加值商品生产成本相对下降，流通成本相对上升。即这类产品流通成本虽然没有绝对超过生产成本，但在最终销售价格中的比重却是上升的。三是在流通成本中，商流成本所占比重下降，物流成本比重上升。四是在物流成本中，仓储和管理成本所占比重下降，运输成本比重上升。

流通成本上升，表明实体经济中综合成本的基本结构发生了趋势性变化。其中，商品实体的空间转移（储运等）难成虚拟，所以流通电子化降低商流成本的能力，远远大于降低物流成本的能力，流通中人工成本、能源成本、减排成本刚性上升势头难以扭转；经济运行中生产的相对成本趋低，但流通的相对成本趋高，生产时间缩短，但流通时间很长。因此，发展现代流通业，缩短流通耗时，降低流通成本，不仅关系到流通业本身的转型、升级和竞争力的提高，而且更关系到我国经济流程的整体转型。而深化体制改革，彻底铲除流通过程中的体制性成本理应是今后的战略重点和主攻方向。

第五，“大流通”将取代“小流通”，流通领域全社会、全覆盖的科学管理新模式将逐步建立。商品流通存在于国民经济的方方面面，涉及的范围不仅限于批发、零售、物流业，更同第一、第二、第三产业都存在密不可分的内在联系。按照产品生产、消费类别，可分解为农产品流通、工业品生产资料流通、工业消费品流通和附着在商品上的服务活动的流通。

本文所说的商贸流通服务业是指这些实体经济中商品交换活动所形成的相互关联的商流、物流、资金流、信息流等流通服务业的总称。这是覆盖全社会范围的“大流通”概念。但是，按照多年以来的统计框架和管理口径，却一直是“小流通”（范围）的概念，即作为服务业的重要组成部分，商贸流通服务业仅指专门从事批发零售等商品流通活动的行业。其实，长期以来，在国家现行“小范围”统计、管理口径之外，第一、第二产业和第三产业，都还存在众多生产企业、经济组织自行设置的同样专业化的采购、分销和物流机构，拥有巨额的人财物资源，究其社会分工的性质，也应视为商贸流通服务业，但目前还大都疏于识别、统计、核算与管理，心中无数，家底不清，并致使大量商品流通活动成为“黑洞”，难以进入现行政策设计和社会管理的视野。

可见，削足适履的“小流通管理”已经不能适应规模庞杂的“大流通格局”。建立“大流通新思维”，改革统计核算体系，从国民经济全局的战略高度审视理论、体制和政策，提高效能、降低成本，促进全社会的商贸流通业而不仅仅是统计局意义上的批发零售业的健康发展和商品顺畅流通，是我国面临的重大现实问题。

三、新思路

在发展方式转变、消费主导增强的背景下，中国流通产业发展和流通体制改革需要吃透国情、看清大势、顺势而为，注重思路创新，讲求统筹规划、整体设计、通盘考虑。

1．从商品流通领域入手，探索解决国民经济中的一些突出问题的新思路。

当前，国内外经济形势不容乐观，不确定因素明显增多，我国经济增长、稳定物价、促进就业和平衡对外贸易都存在一系列突出的问题，种种结构性矛盾也很难再久拖不决。但是，要在如此复杂的局势下加快我国经济转型，还面临许多深层障碍的困扰。在这种大格局下，将目光转向金融、商贸等服务业，寻求宏观经济层面新的解决方案，应该是合理的选择之一。其中，从深化改革、搞活流通入手，率先盘活、激活多年累积的巨大“问题存量”，解决国民经济中的一系列突出问题，就是值得探讨的重要思路。

2．要牢固树立动态化的“新财富观”，从战略高度重新审视经济行为的终极目的和流通过程的极端重要性。

古往今来，人们在一切经济活动中，都在有意无意地探索和寻求这样一种状态，以最小投入获取最大产出。从经济运行、经济循环和经济流程角度观察，这种状态具体表现为，人类总是努力趋向于使运行流程包含的所有环节、所有领域，都能处在“既不断档，又不积压”，“既不多、也不少、刚刚好”的动态均衡点上。在这种场合，每个环节和领域的各种资源都将既无多余闲置，又无缺失中断，经济运动处在最佳均衡点上。寻求并保持每个环节和领域中客观存在的这个均衡点，是人类智慧的最佳体现和最高境界。这是一个随时需要动态协调、互动的过程，在现实中只是一种无法穷尽、永无止境的趋势，好像数学中的求极限。当每个环节或领域都趋近于各自的最佳点时，意味着人类资源和财富趋近于得到了最大限度、最有效率的充分利用，人类便获得相对最大利益；反之，当每个环节或领域都远离于各自的最佳点时，则意味着人类资源和财富趋近于最小限度、最无效率的利用，人类便遭受相对最大损失。

经济发展史显示，分工导致了效率的提高，但分工不断细化加深了社会化生产、特别是社会化现代大生产自身无法克服的内在矛盾，极大增加了不同生产部门、行业和企业之间，以及生产和消费之间沟通协调方面的困难，即增加了各个环节和领域寻求最佳点的困难，远离最佳点的可能性大大增加了。例如，搜寻、信用、谈判、购买和销售上的困难等等，从而增加了交易成本，耗费了大量时间，造成形式多样的耽搁迟滞或断档脱销，导致资源配置的不合理和低效率。这种日益脆弱的关系，时时刻刻成为各种“耽搁迟滞或断档脱销”的缘由。其中，断档脱销是耽搁迟滞的另一种表现形式，本质和结果都是高成本、低效率。值得注意的是，耽搁迟滞和断档脱销在更多的场合是共生并存、互为因果的。落后粗放的流程由于动态化过程中的衔接障碍，流程中的信息不全不准不及时，常常表现为巨额库存伴随着严重脱销；先进精致的流程则由于动态化、精确化衔接水平较高，可以极少的库存支持源源不断、衔接紧密的商品流。

流通过程之所以有存在的理由，并不在于这一过程能够增加物质产品、物质财富的数量，那是生产过程的功能。流通过程之所以不可避免、之所以重要、之所以不可替代，就是因为它必须弥合化解上述社会和产业分工导致的生产与消费之间的时空矛盾和低效状态。考察生产的效能，是看其以尽可能最低的资源、人力耗费（生产成本），提供出物美价廉、满足消费的有效产品；考察流通的效能则要看其以尽可能最低的资源、人力耗费（流通成本），以最短的时间将产品送入消费领域或再生产领域。因此，减少耽搁迟滞或断档脱销是对流通效能的天然的本质要求。在生产和消费之间尽可能减少一切耽搁迟滞或断档脱销，就可以使尽可能多的稀缺资源处于实际发挥作用的最佳状态，从而减少乃至消灭闲置状态，这是古往今来人们不懈努力追求的最高境界。

从上述经济理念可引申出动态化的“新财富观”。按照这种新财富观，就不能满足于我国每年生产了多少物质产品，更要看这些已经被生产出来的产品中有多少是真正处于实际发挥效能的状态，有多少是处于毫无用处的闲置状态，即看“有效产品率”的高低。社会财富存量既定以后，消灭耽搁迟滞、库存积压和断档脱销，努力使所有经济环节和领域趋近于“流畅平滑”、最为经济合理的有效状态，就是社会财富实际效用和总福利的真实增长，就意味着社会生产效率提高和人民生活得到实惠；反之，则是社会财富实际效用和总福利的虚假增长。多年来，中国产能过剩屡禁不止、产品库存积压愈演愈烈，已成痼疾顽症，致使国计民生蒙受了难以计数的巨额损失。因此，假如缺乏动态化的、关注存量效能的“新财富观”，忽视流通过程的强大功能，践行科学发展观就仍然会在有意无意之间被打折扣。

3．根据商品横向扁平化流通特点，树立“大流通思维”，创新流通管理工作机制。

商品流通与商贸流通服务业很难分开理解。因为，在现实生活中，商品不会自己“流通”，总得需要某些人做这些事，于是“做”商品流通这些事的人们，便自然形成了“行业”。也正因为如此，出于统计和管理的需要，现实中常常把商品流通问题当做某种“行业”看待，如“商贸流通服务业”，并对应着一个主要的政府机构，如国家商务部。但实质上，按照“大流通思维”，商品流通和商贸流通服务业属于国民经济全局性问题，而并非只属于某些人和某个主管机构的“事”。按照现行的管理体制，商品流通和商贸流通服务业绝不仅仅是国家商务部职权范围内的事项，更几乎与所有纵向划分的政府机构都有关系。例如中宣部、文化部、新闻出版广电部都有所辖书报、影视、电子等文化产品的流通和管理问题。

政府机构无论怎样改革，职能怎样转变，政府部门职权分工设置总是必要的，职能交叉也不可能完全避免。关键是在政府机构之间合理分工定位之后，如何主动协调、高效配合，而不再相互掣肘、争权扯皮，这才是亟待解决的迫切问题。所以，深化改革、剔除不合理因素，理顺纵向管理机构，建立适应商品横向扁平化流通特点的部际联席协调管理机制，降低管理成本，提高管理效能，应当作为新一轮政府机构改革的重要目标。

4．流通体系整体设计要增强流通产业视角对全局战略问题的话语权。

突出从“新财富观”和“经济时空观”的战略高度，充分认识大力发展流通产业的重大现实意义。简要而言，搞好、搞活流通，充分发挥市场机制的作用，在时间上可以优化国民经济流程，减少经济运行的时间成本；在空间上可以优化国民经济结构，降低资源配置的空间成本。而为此，商贸流通服务业面临双重任务，一是加快流通产业自身发展方式的转变；二是发挥多向性影响力，深度参与国民经济结构的优化调整，促进整体发展方式的转变。

5．深化改革、建立高效能的流通体系要有具体明确的路线图和时间表。

要从全局出发，搞好整体设计，找准我国流通领域存在的痼疾顽症作为突破口，以体制机制性障碍作为主攻方向，力争在三年至五年内的“全面深化阶段”，集聚力量优先解决一批突出问题，在排除体制性障碍困扰方面取得实质性进展。要在降低成本、提高效能、理顺流程、促进消费、扩大内需、优化结构、减轻企业负担、增强国际竞争力等诸多方面取得明显实效，并为后续改革与发展创造有利条件。

四、新举措

这些年在流通领域改什么，以及怎么改的问题上一直含糊其辞、模糊不清，多有遗漏。这里兼顾近期和中长期，简要列出深化流通体制改革十二个方面战略性的新举措，并且注重改革与发展相结合，以改革促发展。

1．深化国有和非国有商贸物流企业产权制度改革，通过市场化的企业兼并重组，自下而上（而不是以往的“自上而下”）地做实、做强、做大、做优一批实力雄厚、机制灵活的大型国际化企业，促进企业走出长期徘徊的中等规模陷阱。同时，促进中小微企业管理体制改革。

2．深化零售企业运行机制改革，促进买方市场条件下的机制创新，注重夯实流通领域的微观基础。最重要的是促进企业商业资本的再积累和再集聚，增强商贸物流企业在买方市场条件下的经商能力、融资能力，增强一批企业的“四自”能力，即自有资本、自营业务、自主品牌、自担风险的能力。

3．深化批发体制改革，夯实现代批发市场的微观基础，促进一批摊位制个体商贩向现代企业法人转变，多渠道培育一批具有国际影响力的大批发商。

4．深化商贸管理体制改革，促进商贸物流企业在电子商务时代的模式创新和业态创新。

5．深化物流管理机构改革，提高物流效能，率先剔除政出多门等导致的体制性物流成本。

6．深化公共财政税费体制和金融体制改革（营改增、租费、用地等），减轻商贸企业负担，提高商贸企业的融资能力、经商能力和抗风险能力。要从商贸服务业影响力“间接性”、“机制性”和“公益性”特点出发，大力发展流通领域事关民生、推动消费的公益事业项目建设。

7．深化内外贸一体化的管理体制改革，打通出口转内销的渠道，增加原出口产品的国内销售；推动现代化大型商贸企业走出去，根本扭转服务贸易逆差，扩大我国在海外的商业存在，增强国内商品在国外的自主渠道和销售能力。把出口商品“销进来”，把国内商店“开出去”，彻底扭转中国在海外“买啥啥贵、卖啥啥贱”，“里外里”赔钱的尴尬局面。

8．深化城乡一体化体制改革，积极发展社区商贸物流服务业和农村现代流通体系，夯实食品安全的冷链物流供应链基础。

9．深化农产品信息化调控体制改革，狠抓先导型监测指标体系建设，提高驾驭农产品市场和价格波动的能力和水平，从根本上减少农产品损失，增加农民收入，增加消费者实惠。

10．深化服务业运行机制改革，营造服务业讲诚信、促消费，公平竞争的市场环境和诚实守信的法制秩序。要在扩内需、促消费方面拿出成效显著的新思路和新招数。其中，促进高端消费、中老年消费和（农民变市民过程中的）“半市民”消费应是新重点；中产阶层消费和服务消费应有新突破。

11．深化反垄断改革，取缔、剔除产品特供－特权等反市场化的流通渠道，铲除供给方、需求方和管理方共同形成的灰色利益链。

12．深化政策出台的机制改革，清理审批项目，梳理已经出台的政策措施执行情况，严格问责制和实施细则制，维护法制权威，依法行政，减少政策出台数量，提高政策质量，保持政策的连续性、稳定性。