权力太大，“门难进、脸难看”，此前越改革权越大

“不观望，不犹豫，不迟疑，吃透中央精神……”国家发展和改革委员会（简称发改委，下同）新任掌门人徐绍史5月13日在系统内给发改委全员上了一堂“思想总动员”，言辞恳切。

此时，距国务院部署简政放权的常务会议仅过了一周，距徐绍史由国土资源部部长履新发改委主任不足两个月。这也意味着，这个被贴上“小国务院”“大总管”“第一大部”等标签的强力机构开始了新一轮的改革。

发改委“权力太大”，“门难进、脸难看”。这是摆在徐绍史面前的两大难题，外界也期待他能够推动真正意义上的改革。

“简政放权”来的正是时候。在2007年、2010年和2012年国务院的三份减政清单中，取消和下放的项目数量分别是157项、184项和288项，涉及发改委的仅是取消1项，下放2项。与前三次改革相比，这次的力度前所未有，发改委宣布14项对企业投资的核准权被取消，12项核准权被下放。

在中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖看来，目前的这些改革并未触及发改委根本。“被取消的项目含金量很小，基本没有或没有太多的寻租价值，真正的攻坚战尚未开始。”

自2003年改组至今，发改委经历过多次权力改革和角色调整。无一例外的是，其身影无处不在的格局从未被撼动。“发改委减权是很难的，对于徐绍史而言，改革如何避免过去十年的旧路将是关键。”中央党校一位不愿具名的教授对时代周报记者指出。

“发改委自己也很冤枉”

在新一届国务院25个组成部门中，公安部有3位中央委员，其余大部分部委只有1位中央委员。但在发改委，中央委员有4位，分别是主任徐绍史、副主任解振华、刘鹤和吴新雄。

这样的架构，适配于发改委在中国经济生活中的地位。

发改委脱胎于1952年设立的“国家计划委员会”，长期承担综合管理经济的职能。

根据规定，发改委审批的项目和资金范围涵盖农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资等国家经济的各个方面。

正是如此，作为“政府第一部委”，发改委也被称为“小国务院”。

这也意味着凡是重大项目，几乎都要找发改委审批。项目能不能上，都需发改委拍板。

时代周报记者了解到，2011年4月12日，发改委表示收紧大型煤化工项目的审批，并再次明确列出禁批目录，直至煤化工产业规划出台。同年，国家能源局回收风电行业的地方审批权。

“发改委拥有大范围产业管制权限，这一职能被包含几十个行业，数千种产品和技术工艺的产业政策目录所描述。这种基于产业结构调整的权力上收，让发改委（管辖权变得）‘又多又细’。”北京大学国家发展研究院教授卢锋曾撰文指出。

发改委具体的监管或审批权又有多少，难以统计。不过，有一份资料显示，发改委从2012年4月19日至2013年3月21日不到一年时间里审批或核准了近1500个项目。

不过，在国家发改委投资研究所研究员张汉亚（微博）看来，“说发改委喜欢揽权，其实发改委自己也很冤枉”。

张汉亚表示，发改委拥有很多上面“派下来”的权力，例如医药卫生、住房、环保等职能，是由于各职能部门管理不够，使得国务院不得不将许多重要事务转给发改委。

“在政府习惯于通过行政手段来对经济进行干预活动中，发改委只是执行机构。总理说要你管，你能不管吗？”张汉亚告诉时代周报记者。

一边把下面的权力 “收上来”，一边承接大量国务院“派下来”的权力，发改委的权力清单被不断扩充。这，还直接导致了一些改革的滞后。

2008年，国务院机构改革方案说明中明确要求，发改委将工业行业管理有关职责划给新组建的工信部承担。但是，直到现在，当年方案中规定应划予工信部的固定资产投资管理职责仍在发改委手中。2012年，第一任工信部长李毅中离职时，仍为此事“念念不忘”。

“一反驳项目就没有了”

“不改革发改委，大部制改革的意义就不大。在中国，从微观的油价、电价、火车票价、电影票价和各种项目审批，到宏观的5年规划、区域发展规划和GDP数据等，都有发改委这只看得见的手。”独立经济学家、玫瑰石顾问公司董事谢国忠就曾告诉时代周报。

事实上，中央一直在谋求改革发改委。

1998年3月，在朱镕基总理任内，国家计划委员会更名为“国家发展计划委员会”，被要求“减少对微观经济活动的干预，创造公平竞争的市场环境，减少繁多的行政审批手续”。

5年后的2003年，温家宝总理将“国家发展计划委员会”和“国务院经济体制改革办公室”合并改组为“国家发展和改革委员会”，由此产生了新的机构名词“发改委”。此后十年，推进投融资体制改革，减少行政审批和微观管理事务，更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，被明确为对发改委的改革要求。

然而，很多改革最终没有落到实处。相反，近几年，发改委强化审批的现象实际上有“回潮”迹象。譬如，一位知情人士透露，在具体操作过程中，2004年起实施的备案制度最终成了变相审批。

“这些项目在得到地方政府批准后就算通过审查了，但现在是地方政府审批之后还不算完，还需要上级发改委备案，如果人家不给个函，回复说我同意了，这个项目就不能启动。”不仅如此，在发改委某部门某司的一个处长面前，全国各地跑项目的专家甚至是副省长连一句话都不敢辩，“一反驳项目就没有了”。

不仅其“脸难看”，发改委的门也特别难进。

2012年8月获批的宝钢湛江项目，从项目申请论证到批准正式开工耗时长达6年。

“2008年11月，当国务院作出‘4万亿扩大内需计划’应对新的金融危机之时，发改委再次成为手持待批项目地方官员云集场所，其权力无论是对上还是对下，都得到进一步加强。”国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家（微博）教授告诉时代周报记者。

“‘大部制’改革之后，发改委虽剥离了部分职能，仍然掌握着各行业规划、产业政策制定、中央财政性建设资金审批权、改革试点审批权、一定规模以上投资项目审批权。”竹立家说。

如何界定发改委职责边界，改革其审批权限，也被看做是新一届政府职能转变的风向标。

或许正是这个原因，发改委内部极其重视这次改革。在《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》的前3天，国家发改委召开了切实转变职能、转变作风“大调研、大讨论、大转变”学习推进活动动员部署电视电话会议。

作动员讲话的徐绍史要求全员“认清大势、主动作为”，“明确‘转什么’和‘怎样转’的具体办法和措施”。

“可以说过去10年来，发改委的调整均与宏观调控一词相关。但最终却因为各种各样的原因，都没有从和根本上改变其过多的干涉微观经济活动的局面。”竹立家说。在其看来，徐绍史要改变发改委长期以来位高权重的形象，需要一场更为深刻的变革。

“土地大管家”的新挑战

“长期以来，发改委被赋予大范围产业管制权限，数千种产品和技术工艺的产业政策目录背后同样是巨大的经济利益，如何才能让发改委革自己的命？”中央党校一位不愿具名的教授告诉时代周报记者。

这正是徐绍史需要直面的核心难题。

从公开资料来看，徐绍史与发改委没有太深的交集。现年61岁的徐绍史是浙江宁波人，年轻时曾在吉林插队当知青。1980年从长春地质学院毕业后，进入地质矿产部工作。1993年10月，徐绍史调入国务院办公厅，并一直工作到2007年。14年间由秘书一局副局长、局长升任国务院副秘书长。2007年4月，徐绍史被任命为国土资源部部长、国家土地总督察。

分析人士指出，徐绍史转任发改委主任，与其任国土资源部部长的政绩“密不可分”。他当时实施地方政府主要负责人耕地保护“问责制”，对土地违法严重的地方政府一把手“面对面”问责。五年来，中国土地违法呈现逐步下降的态势。

“这位昔日中国土地的‘大管家’执掌发改委，同样和新一届政府推行‘新城镇化’的战略有关。让一个熟悉内情的人制定中国城镇化发展规划显然是中央政府任命徐绍史为发改委主任的重要考虑。”香港《大公报》曾这样评价。

据媒体报道，徐绍史留给身边人的印象是做事低调、务实、严谨，重视政策平衡，且在统筹中央与地方的关系方面能力较强。其任职国土部期间，一直在促进经济发展与保护国土资源的“双保”与“两难”之间辗转腾挪。

业界认为在改革驶入深水区的关键时刻掌舵发改委，更加考验徐绍史的改革魄力与平衡艺术。

自2001年行政审批制度改革启动以来，我国先后分7批取消和调整了2614项行政审批，占原有总数近七成。“但近七成的审批削减与社会实际存在较大差距。”上述中央党校专家指出。这也就是说，剩下的30%审批改革工作将留给徐绍史来完成，这可能是难点更是焦点。

这位专家还指出，直到今天，政府本身对它的干预市场的范围也没有一个更好的界定，如此一来，作为国务院大管家的发改委很容易陷入“精简-扩张”的老路之上。

“一旦放权的都是边边角角、细枝末节，最重要的审批权却越抓越紧，那么发改委的改革只能以失败告终。”中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖也明确指出，发改委需要自我革命。

即便是减权成功，如何杜绝产能过剩、地方之间的恶性竞争也是考验。“中国的一些地方政府，一旦获得了权力，很容易盲目上马一些项目，这是有前车之鉴的。发改委放权之后如何处理同国务院其他部委以及各地地方政府的关系，如何协调、如何监督都将面临严峻考验。”上述中央党校专家指出。

除此之外，发改委当下的重要工作包括加快城镇化建设，做好征地及住房制度改革，并推进收入分配制度改革、行政管理体制改革等多项“硬骨头”。

发改委改革“加减法”

国家统计局4月15日的数据显示，一季度GDP同比增长7.7%，比去年四季度的7.9%略有下降，未能打破中国GDP增速近一年的“7”字位徘徊。

徐绍史需要在改革和经济稳定之间寻找平衡点。

这在许多专家看来，是难点，但也不无实现的可能—审视发改委名称中的“发展”与“改革”的关系，增加“改革”权重。

今年的3月24日，经济学家许小年（微博）曾呼吁，“为保证市场经济的自主发展，应当撤销发改委”。其他一些专家的观点则“温和”不少。在他们看来，市场经济发达国家的政府很多也有一个综合规划部委，问题不在于发改委存在与否。

“发改委最重要的一个作用是制定我们国家大的产业政策和发展的战略。企业个体更多的是考虑自己企业利润的最大化，股东利益的最大化，但是作为一个国家宏观经济的指挥塔，更重要的是凝练一个产业的方向，能够把企业的一个群体互相磨合的力量达到极致，发挥财富创造的能力。”复旦大学经济学院副院长孙立坚教授告诉时代周报记者。

孙立坚认为，从东亚的经验中也可以看到产业政策的重要性，发改委在经济改革开放过程当中并没有完全放弃政府的职能。

剥离属于市场的职能，下放审批权，专注宏观、改革职能，是近来发改委改革的集中“呼声”。

在国家行政学院公共管理教研部马庆钰教授看来，这需要发改委做一道“加减法题”。

马庆钰指出，发改委的职责覆盖过多，因此在实际运作中存在的一个普遍问题就是容易与其他具体部门的职能重叠，有不当实权的控制。这需要发改委做“减法”。

与其他部门职责交叉的确是发改委一直存在的问题。譬如，二氧化碳排放的监管权本应归属环境保护部，但目前仍主要由发改委行使。此外还有诸如对农村的财政补贴、国有企业的企业债发行、商品价格管理等。

“这些交叉职责应该划出，下放给具体的职能部门。”马庆钰认为这是政府机构设置中可以改革的一个方向。

除此之外，马庆钰更强调在垂直方向上的改革，即尽快将一些权力下放给地方政府和社会。这当中最大的焦点无疑是发改委长期握有的投资及项目审批权。“发改委需要稀释自身的权力，不应过分集中，要向地方政府和企业让渡空间，包括审批权、转移支付的支配权等。”

“减法”之外，马庆钰认为，发改委还应做两道“加法题”。“发改委成立初衷就是为发展和改革服务，但事实上，它在经济改革中的作为仍然很弱。目前的局面就是，发展在走计划形式，改革却在弱化。”

马庆钰说，在假设不可单独设立体改办的前提下，发改委应强化自己在经济改革中的作为。此外，其仍应突出其在宏观经济调控方面的职责，核心包括经济发展规划、经济结构调整和优化等，具体方面还包括经济预测、预警等。

发改委内部人士透露，其改革初步方案的“三定”原则基本上就是按照这一方向进行。

这位内部人士介绍，按照“三定”方案，发改委要深化投资体制改革，进一步确立企业的投资主体地位，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用；要大幅度提高国家核准项目的规模（限额）标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限。国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院审批、核准或由发改委审批、核准外，区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策。

按照这一逻辑：改革的路径就是两方面的突破：第一，必须弱化其审批权，突出其在宏观经济调节上的职责，减少计划经济色彩；第二，针对改革设计这一职责，必须有所强化。

事实上，5月16日《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》同样体现了这一原则。

本次调整涉及发改委的还有26项，均属于投资审批类项目，包括取消“企业投资卫星电视接收机及关键件项目核准”、“企业投资医学城、大学城及其他园区性建设项目核准”等15项和下放“企业投资钾矿肥、磷矿肥项目核准”、企业投资稀土深加工项目核准至省级投资主管部门等11项。

将属于社会的归还社会，将属于地方的归还给地方，这次简政放权的意图十分明显。

“要把该放的坚决放下去、放到位，该管的切实管住管好”也作为了重要的原则被徐绍史重点提出。他还希望，地方发改委也立即行动起来，“上下联动，相互配合，形成合力，支持和帮助国家发改委”，完成这次改革。