在当前农村市场网络日趋完善的新形势下，加快发展农产品全程冷链物流，切实解决农产品流通减损保质，对于促进湖南省武陵山片区农产品现代流通体系建设显得尤其迫切、至为重要。为此，建议国家商务部站在推进武陵山片区扶贫攻坚计划的战略高度，朝着《农产品冷链物流发展规划》的既定目标，对武陵山片区农产品全程冷链物流产业给予更加明确的政策扶持，提升产业地位，出台优惠政策，突破制约农产品全程冷链物流发展的各种障碍。

一、我国农产品全程冷链物流体系建设被忽略的一些关键问题

1.产业定位有一定偏差

农产品冷链物流是连接消费市场，保证农产品品质和质量安全，“从田间到餐桌”一体化农产品供应链系统的重要环节，与学校、医院、水电煤等同属城市基础性和公益性设施，对于促进农业增效、农民增收具有重要意义。湖南怀化佳惠农产品批发大市场推行香蕉冷链物流，延长保鲜贮藏3个月以上，2013年该市场实现香蕉交易6亿元，佳惠冷链香蕉成为武陵山片区周边地区的特色品种。鉴于国家和大部分地方现行出台的涉及冷链物流发展的法规规章，均总体定位为发展商贸物流体系的中间环节之一，并未将农产品全程冷链物流业定位为国民经济的基础性产业、先导性产业，未列入城市基础性和公益性设施范畴，予以扶植发展，导致涉及产业发展的相关法规规章、财政投入、行业管理等相对滞后，影响冷链产业持续发展。

2.食品安全保障难落实

一是法律监管盲区。农产品全程冷链物流要求农产品从产地采收、屠宰、加工、贮藏、运输、分销、零售等环节始终处于适宜的低温控制，以保障农产品品质和质量安全，但《食品安全法》作为我国食品安全法律的核心体系，没有对食品冷链物流环节安全予以明确规定。此外，规范冷链物流各环节市场主体行为的法律法规体系尚未建立，冷链物流各环节的设施、温度控制和操作规范等方面缺乏统一标准，冷链物流各环节的安全信息资源难以有效衔接，食品在整个物流链条中的安全管理存有法律监管盲区。

二是行业标准约束力有限。目前，国家食品药品监督管理总局、工业和信息化部、交通运输部、农业部、商务部、铁道部等部门，已出台涉及冷链物流的行业标准约200余个，各省（市区）亦纷纷出台地方行业标准、规范、要求等，由于行业标准、地方标准多头制定，相互交叉，且大部分标准为推荐性标准，缺乏强制性标准，对冷链物流企业指导作用和约束力非常有限。

三是监管主体不明确。冷链物流安全涉及生产、贮藏、运输、销售等主要行业，管理环节较多，涉及部门较多，物品流转较快，监管难度较大，需要高效的组织机构协调和管理。目前国家尚未明确对冷链物流行业实行集中统一管理的组织机构及监管部门，各地方将冷链物流行业分属发改委、商务、工信委、工商、农业等部门管理，因部门职责和执法权限受限，难以形成监管工作合力。

3.冷链物流比例较低

由于全社会的食品安全教育、广泛的冷链物流公众教育和普及工程尚未真正有效开展，尤其是政府及管理部门、消费者对冷链物流的重视程度和认知度不足，已影响冷链物流产业有序发展。目前，我国鲜活农产品大部分仍在常温下流通，冷链物流各环节缺乏系统化、规范化、连贯性运作，在部分屠宰或储藏等环节采用了低温处理产品，但普遍在运输、销售环节出现“断链”现象，全程冷链较低。有数据表明，发达国家配置了制冷机及保温箱的运输冷藏车达到了货运车比例的2%左右，果蔬损失率控制在5%以下，我国冷藏车占比仅为0.5%，果蔬损耗普遍高达30%，果蔬、肉类、水产品等冷链运输率分别仅为15%、30%、40%，远低于发达国家90%以上冷链运输率，每年有3.7万吨果蔬在运输途中腐烂，如此大量可供养2亿人的基本生活。

4.扶植政策欠到位

一是相关优惠政策未覆盖冷链全程。如2013年，国家发改委出台的《关于进一步降低农产品生产流通环节电价有关问题的通知》，解决了批发市场、冷库和冷链配送中心的优惠电价问题，对冷链末端零售市场及超市的电价优惠政策没有纳入明确。又如全国零售业百强湖南佳惠百货公司投资近亿元，在武陵山片区的41个县100余个旗舰店均开办了生鲜超市，配套建设冷藏冷冻设施（约500万元∕个），均是按商业用电电价年缴纳，每年电费约1000万元。

二是冷库建设及新科技应用难落实。冷库建设方面，国家尚未将冷链物流纳入城市基础性和公益性设施范围，冷库建设在用地价格、规费及基金缴纳、税收减免、财政补贴等建设成本控制难度较大，如湖南怀化佳惠农产品批发大市场及冷链物流配送中心560亩建设用地均以“商服用地”摘牌，规费及基金缴纳因中央及省级无减免明文规定无法减免，冷库建设成本较高。新科技应用方面，目前国内冷库用制冷剂主要有氟、氨、二氧化碳等3种，其中氟利昂制冷系统因对臭氧层有较大危害已经被列入淘汰的行列；氨制冷系统效率高，属于高毒，且日常管理要求严格，使用安全风险系数较大；二氧化碳作为自然制冷剂，其无毒、不可燃、效率高、换热性质好，选择二氧化碳制冷系统成为近几年的趋势。但国家尚未出台大力推广二氧化碳制冷系统、严格控制氨制冷系统、限制氟利昂制冷系统的引导性政策，且二氧化碳制冷系统建设成本比氨制冷系统或氟利昂制冷系统高约20%，企业出于成本考虑，现使用氟利昂制冷系统或氟利昂＋氨制冷系统仍为普遍，二氧化碳制冷系统应用企业受氟利昂制冷系统应用企业低水平成本冲击，应用新科技制冷积极性不高，影响了新科技制冷技术的应用。

三是冷链物流难推广。当前，冷藏冷冻物流车辆购置成本高于普通货车购置成本约60%,一次性投入大，折旧成本高，而且运输过程成本高，用于发电致冷的油耗较普通货车高30%-50%，加上农产品比重小、不耐压，冷藏冷冻物流车辆满载也难以达到运输核定载重量，采用冷链运输成本是普通物流成本的1.5倍以上。如冷藏运输从海南到怀化20吨蔬菜的费用约3万元，常温运输仅需2万元左右。由于国家尚未出台冷藏冷冻运输车辆购置补贴、用油补贴、运输温度控制等扶植和强制性管理法规，加之消费者不了解也分辨不出全程冷链安全食品与常温运输食品的品质，偏爱价格较低产品，冷链物流推广滞后，尤其是生鲜农产品产后预冷技术和低温环境下的分等分级、包装加工等商品化处理手段尚未普及，运输环节温度控制手段原始粗放。

四是安全追溯基础设施难建设。现行工商、农业、技术监督等政府部门检验检测监管体制，存在检验检测机构不足，检验检测结果时效性拉长等弊端，加上大型农产品冷链物流市场设置及时有效的第三方或法定中介检验检测机构成本巨大，以及现有果蔬检验检测尚停留在农药残留检测阶段，且农产品流转快，导致现有大型冷链农产品物流市场食品安全检测检验形同虚设。以2013年销售逾40亿元的湖南怀化冷链物流配送中心为例，经测算，市场设置规范的检验检测室，设施设备硬件投资须约2000余万元、专业信息平台设施设备投资须约1200万元、人员培训投资须约300万元，共计约3500万元，占一期工程投资的10%，须市场销售逾100亿元方能到保本点。因此，建设冷链市场公共检验检测室、专业信息平台等农产品全程可追溯基础设施，压力较大。

二、欧美、日本等发达国家和我国发达地区的主要做法

1.欧美、日本、泰国等国家主要做法

一是立法监管。除对食品生产、加工、包装等常规食品安全进行立法外，还制定了食品流通、运输安全方面的法规和政策，尤其是对易腐食品运输温度立法，规定最高温度和最低温度。形成了从田间采后预冷→冷藏车运输→批发市场冷库→商场冷库（冷柜）→消费者冰柜的“冷链”。易腐食品在运输中的损耗率仅为1%—2%。

二是全程（全员）监控。实行从农田到餐桌的整个过程的（生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等）环节和对象（化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。）有效全程监控，同时，形成政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式，有效解决了风险预先防范和由政府单一监管职能弱化的弊端。

三是体系应用。将HACCP体系应用食品加工、包装、运输、贮藏和销售全过程，实施的《通用良好生产规章》(GMP)和危害分析和关键控制体系(HACCP)，取得了良好的安全控制效果。

四是追溯制度。以法规的形式将可追溯纳入食品物流体系中，建立了统一的数据库（识别系统、代码系统、安全状态系统）和食品追踪机制（食品来源和销售去向记录），并规定不具有可追溯功能的食品禁止进入市场

。

五是政府投入。欧美、日本等国家，政府给予了物流企业、批发市场、配送中心基础设施建设支持引导和资金的投入。如日本政府对大型批发市场、预冷仓库、冷藏、冷冻仓库等设施的初期投资往往由政府全额出资，建成后委托农协组织或公共机构经营维护。

2.我国浙江省杭州市主要做法

一是定位准确。该市将农贸市场及冷链定位为民生性、公益性城市配套设施建设，以《实施方案》、《指导意见》等文件方式，在用地价格、规费及基金缴纳、税收减免、财政补贴等方面，给予实实在在的优惠待遇。

二是联席会议制度。建立跨部门的联席会议制度，明确工商部门为监管牵头责任主体，商务、财政、质监、药监等部门为责任单位，按《实施方案》要求，整体开展工作。

三是全程追溯。以“可追溯”为基本要求，在工商部门建立覆盖全省的省级追溯信息平台，涉及经营户资料、产品品名、准入证明、价格、摊位、检测结果等资料全部录入，实现了农产品全程信息追溯，保障了农产品安全。

三、相关建议

1.明确产业定位

将农产品全程冷链物流业定位为国民经济的基础性、先导性产业，作为城市基础性和公益性设施建设，大型农产品批发市场、农产品物流配送中心、冷链物流节点基地等作为省级以上重点产业项目，给予公益性设施建设优惠政策。

2.提升食品安全为基本国策

农产品冷链物流涉及初级农产品、冷冻食品、医药及部分化工产品，与人民生活息息相关。近几年出现的禽流感、苏丹红和乳业危机等食品安全事件，凸显了食品安全监管的严重隐患，影响了国家形象和群众的消费信心，建议将农产品冷链物流的食品安全工作与计划生育等一样，上升为基本国策，开展全面的立法监管。

3.开展相关职业教育

重视冷链专业知识教育，引导和推动高等学校设置冷链物流相关学科专业、开展相关课程、发展农产品冷链物流职业教育，开展各种专业培训和行业的上岗培训，提升冷链行业的专业人才水平。

4.明确扶植政策

一是明确将农产品批发市场与冷链物流配送设施配套建设，坚持公益性优惠服务收费，70%以上的开发资产由开发者自持的建设项目，其用地按划拨地供地或按工业用地20%-30%标准供地，全额免征项目建设各项规费及基金。二是按信息平台和检测检验设施建设实际投资额的50%给予补贴。三是应用二氧化碳制冷系统等新科技的冷冻冷藏库，按冷冻冷藏库建设的实际投资给予50%的补贴。四是按购置冷链物流运输配送车辆实际成本及冷链物流运输车辆实际用油给予50%的补贴。

(湖南佳惠投资有限责任公司董事长   李小红)